Mimo że Europejski System Handlu Emisjami istnieje od ponad piętnastu lat, tak naprawdę zrobiło się o nim głośno dopiero kilka miesięcy temu. Opinia publiczna w Polsce zaczęła się nim interesować po tym, jak ceny prądu zaczęły zauważalnie mocniej rosnąć. W pewnym momencie europejski rynek handlu prawami do emisji stał się również orężem w walce politycznej - strona rządowa zaczęła obarczać winą za rosnącą inflację drożejące certyfikaty emisji dwutlenku węgla, jak i samą Unię Europejską. W momencie pisania tego artykułu, w wielu polskich miastach wciąż wiszą osławione billboardy z żarówką, informujące o tym, że Europejski System Handlu Emisjami jest odpowiedzialny aż za 60% rachunku za prąd. Opozycja zwracała natomiast uwagę na rekordowo wysokie dochody, jakie Polska uzyskała ze sprzedaży wspomnianych certyfikatów emisji CO2, dodatkowo alarmując, że kampania informacyjna sfinansowana przez spółki energetyczne kontrolowane przez Skarb Państwa to manipulacja. Bez względu na ostatnie wydarzenia, Europejski System Handlu Emisjami już wcześniej wywoływał wiele kontrowersji i był przedmiotem krytyki. Wokół EU-ETS narosło też wiele mitów, a sporo opinii na jego temat ma na celu dezinformację. W tym artykule postaram się w jak najprostszy sposób opisać, nie wchodząc w dyskurs polityczny, w jaki sposób funkcjonuje i jakie cele stawia sobie europejski rynek uprawnień do emisji. Czy jego założenia rzeczywiście stoją za rosnącymi cenami energii?
Emitujesz - płacisz
Europejski System Handlu Emisjami, w skrócie EU-ETS, istnieje od końca 2004 roku i stanowił pierwszy w historii wspólnotowy rynek tego typu. EU-ETS do niedawna był też największym systemem handlu prawami do emisji, w zeszłym roku ustępując swojemu chińskiemu odpowiednikowi (który teoretycznie wystartował już w 2017 r., jednak do pierwszych transakcji rynkowych doszło dopiero w lipcu 2021 r.). Mimo że Europejski System Handlu Emisjami na pierwszy rzut oka może wydawać się wyjątkowo skomplikowany i mało intuicyjny, to jego podstawowe założenia są dość proste. Najprościej rzecz ujmując, EU-ETS ma na celu systematyczne ograniczanie emisji gazów cieplarnianych przez sektor energetyczny, przemysł oraz transport i wspieranie transformacji energetycznej ku źródłom bezemisyjnym. Co do tego, że apele i nawoływania do redukcji emisji gazów cieplarnianych są nieskuteczne zgodzono się na szczeblu międzynarodowym już w 1997 r. podczas tzw. Protokołu z Kioto, w którym ustalono, że jedną z podstawowych metod walki z globalnym ociepleniem będą regionalne i międzynarodowe systemy handlu emisjami. Europejski system działa w tzw. modelu cap and trade, co można przetłumaczyć jako: „ograniczaj i handluj”. Jego zasady są dość proste - każda tona wyemitowanego do atmosfery dwutlenku węgla musi mieć pokrycie w uprawniającym do tego certyfikacie, który ma formę instrumentu finansowego. Przykładowo, Elektrownia Bełchatów w 2020 roku wyemitowała ponad 30 mln ton CO2., wykorzystując do tego dokładnie tyle samo certyfikatów praw do emisji EUA, które zostały umorzone, czyli nieodwracalnie usunięto je z obiegu, podobnie jak spalony przez elektrownię węgiel nie może zostać wykorzystany po raz drugi. Mówiąc prościej, konkretne firmy należące do wybranych sektorów, które wprowadzają do atmosfery gazy cieplarniane, muszą kupić sobie prawo do emisji dwutlenku węgla, co oczywiście zwiększa ich koszty operacyjne. To jednak nie wszystko - model cap and trade zakłada, że każdego roku w obiegu rynkowym będzie coraz mniej certyfikatów uprawniających do emisji CO2. Nikomu chyba nie trzeba tłumaczyć, jakimi prawami rządzi się model ekonomiczny oparty na systematycznym ograniczaniu podaży - system EU-ETS został zaprojektowany w taki sposób, aby z czasem koszty emisji gazów cieplarnianych stawały się coraz droższe. Celem jest doprowadzenie do sytuacji, w której wprowadzanie do atmosfery dwutlenku węgla stanie się nieopłacalne, co zmobilizuje m.in. sektor energetyczny i przemysłowy do transformacji ku bezemisyjnym metodom produkcji. To oczywiście nie oznacza, że bloki węglowe w elektrowniach konwencjonalnych z czasem przestaną wypuszczać do atmosfery mniej zanieczyszczeń. Chodzi bardziej o to, by ich szkodliwa dla środowiska działalność po prostu przestała mieć ekonomiczne uzasadnienie - skoro argumenty ekologiczne przez lata nie były wystarczająco skuteczne, konieczne było sięgnięcie po argumenty ekonomiczne. Wszystko po to, by do 2050 roku osiągnąć ambitny cel, jakim jest wejście Unii Europejskiej w stan całkowitej neutralności klimatycznej (zerowej emisji netto). Tak przynajmniej wygląda to w teorii. Obecnie w Europejskim Systemie Handlu Emisjami uczestniczy 31 państw, w tym wszystkie 28 krajów członkowskich Unii Europejskiej oraz Islandia, Norwegia i Lichtenstein. EU-ETS obejmuje w obecnej, czwartej fazie sektory gospodarki odpowiadające za niecałe 50% całkowitej emisji gazów cieplarnianych w UE.
Kto dostaje, a kto płaci?
Ważny element Systemu Handlu Emisjami to fakt, że certyfikaty EUA są zbywalne, czyli mówiąc prościej - można nimi handlować, gdyż mają formę instrumentów finansowych. Przedsiębiorstwa i państwa, które mają ich zbyt dużo, mogą wystawić je na sprzedaż, natomiast firmy, które potrzebują praw do emisji do prowadzenia produkcji muszą je kupić. Aukcje praw do emisji są organizowane przede wszystkim na Europejskiej Giełdzie Energii w Lipsku (EEX) oraz Intercontinental Exchange Endex (ICE) z europejską siedzibą w Londynie, natomiast ich notowania zależą od czynników rynkowych (popytu i podaży).
Co to jednak znaczy, że jakieś państwo lub przedsiębiorstwo ma zbyt dużo certyfikatów emisji? Kluczowym elementem Europejskiego Systemu Handlu Emisjami jest fakt, że poszczególne kraje i sektory od początku jego istnienia cyklicznie otrzymują pewną pulę darmowych uprawnień do emisji dwutlenku węgla. Liczba przyznawanych za darmo certyfikatów EUA każdego roku ulega zmniejszeniu. Przykładowo: w latach 2013-2020 liczba darmowych certyfikatów spadała o 1,74% rocznie, natomiast w trwającej obecnie, kolejnej fazie programu (2021-2030) darmowe uprawnienia będą redukowane liniowo o 2,2% każdego roku. Bezpłatne certyfikaty emisji dwutlenku węgla są rozdzielane pomiędzy kraje i przedsiębiorstwa należące do sektorów objętych systemem ETS. Od trzeciej fazy programu (która rozpoczęła się w 2013 r.) darmowe certyfikaty EUA co do zasady nie są przyznawane podmiotom z sektora energetycznego, jednak rządy konkretnych krajów mają prawo rozdzielać otrzymane prawa do emisji pomiędzy elektrownie we własnym zakresie. W Polsce zajmuje się tym powołana specjalnie do tego celu instytucja: Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE). Do 2019 r. przyznawała ona część darmowych praw do emisji elektrowniom, które zrealizowały projekty, mające na celu zmniejszenie ilości wypuszczanych do atmosfery zanieczyszczeń i gazów cieplarnianych. Ten model okazał się jednak nieefektywny (certyfikaty były przyznawane dopiero po zakończeniu inwestycji, a projektów było zbyt mało), dlatego stworzono tzw. Fundusz Transformacji Energetyki. Polska ma obowiązek przekazywania na niego 40% otrzymanych za darmo uprawnień do emisji każdego roku, a nie są to małe pieniądze. Oprócz tego, każde państwo należące do EU-ETS musi każdego roku przeznaczać co najmniej połowę puli darmowych uprawnień emisji na finansowanie działań proklimatycznych. Nasz kraj od lat jest największym beneficjentem darmowych praw do emisji, m.in. za sprawą mechanizmu solidarnościowego (wydzielającego pulę 10% wszystkich darmowych certyfikatów pomiędzy 16 najmniej zamożnych i najbardziej zacofanych energetycznie krajów UE) oraz Funduszu Modernizacyjnego, z którego nasz kraj otrzyma łącznie aż 43% wszystkich certyfikatów.
Warto jednak pamiętać, że energetyka to nie jedyny sektor objęty Europejskim Systemem Handlu Emisjami - oprócz tego, certyfikaty emisji muszą przedstawiać przedsiębiorstwa z innych energochłonnych sektorów: rafinerie, zakłady chemiczne (w tym nawozowe) i petrochemiczne, huty metali i szkła, cementownie czy producenci papieru. Systemem EU-ETS są objęte również europejskie linie lotnicze, na razie wyłącznie w ramach lotów w obrębie europejskiej strefy ekonomicznej. To jednak zmieni się na początku 2024 roku - wówczas linie lotnicze będą musiały pokryć swoją emisję dwutlenku węgla certyfikatami EUA ze wszystkich odbytych kursów.
Wymienione sektory każdego roku również otrzymują konkretną (każdorazowo coraz mniejszą) pulę darmowych uprawnień do emisji. O tym, ile certyfikatów EUA dostają przedsiębiorstwa objęte EU-ETS, decyduje algorytm składający się z aż 54 różnych parametrów. Najważniejsze z nich to dynamika rozwoju metod produkcji w konkretnym sektorze nakierunkowana na zmniejszanie emisji (benchmarkiem jest emisja 10% najbardziej efektywnych instalacji w sektorze) oraz ryzyko tzw. ucieczki emisji (ang. carbon leakage). Polega ona na tym, że konkretne przedsiębiorstwo, chcąc uniknąć kosztów modernizacji i zakupu certyfikatów emisji, przenosi swoje zakłady produkcyjne do krajów, które nie są objęte systemem handlu prawami do emisji. Oczywiście, elektrownie czy elektrociepłownie nie mają jak „uciec” ze swoją emisją, ale już np. zakłady azotowe czy huty metali jak najbardziej tak. Dlatego też sektory z największym ryzykiem ucieczki emisji otrzymują proporcjonalnie więcej darmowych certyfikatów EUA. Jeśli jakieś przedsiębiorstwo regularnie inwestuje w redukcję emisji, to jest w stanie wykorzystywać mniej certyfikatów EUA niż otrzymało za darmo. Tę nadwyżkę może sprzedać na giełdzie, bądź zostawić na później. Certyfikaty EUA nie mają terminu ważności, więc nie trzeba wykorzystać ich w konkretnym roku, natomiast ze względu na fakt, że po ich umorzeniu przestają istnieć, podaż z czasem będzie się systematycznie zmniejszać. A co za tym idzie - ich cena będzie coraz wyższa. W całym 2021 roku przyznano łącznie darmowych 1 571 583 000 certyfikatów emisji EUA, natomiast w tym liczba darmowych uprawnień spadnie o 2,2%, do 1 537 008 174 sztuk
Etapy zielonej rewolucji
Poznanie faz Europejskiego Systemu Handlu Emisjami to warunek konieczny do zrozumienia zasad jego działania, dlatego warto poświęcić im trochę uwagi. System EU-ETS jest podzielony na etapy, z których trzy mamy już za sobą.
Pierwsza faza systemu ETS trwała zaledwie trzy lata (2005-07) i w praktyce była dopiero zapowiedzią tego, co czekało wysokoenergetyczne sektory gospodarki w kolejnych latach. W ciągu pierwszych trzech lat obowiązywania EU-ETS, liczba rozdanych za darmo certyfikatów EUA była wyższa niż całkowita emisja objętych nim sektorów, co wskazuje na to, że pierwsza faza programu tak naprawdę miała za zadanie pokazać „jak to działa”, nie pociągając jego uczestników do konsekwencji finansowych. Certyfikaty EUA wyemitowane w pierwszej fazie EU-ETS straciły ważność wraz z jej zakończeniem.
Druga faza programu trwała od 2008 do końca 2012 roku, wprowadzając wiele istotnych zmian. Przede wszystkim, roczna podaż certyfikatów emisji została zmniejszona o 6,5% w stosunku do stanu z 2005 r. Oprócz tego, systemem ETS została objęta również emisja tlenku węgla w zakładach azotowych. Do EU-ETS dołączyły też trzy kraje spoza UE: Lichtenstein, Norwegia i Islandia. Łączna liczba darmowych certyfikatów EUA przyznanych podczas drugiej fazy programu odpowiadała za ok. 90% całkowitej emisji objętych nią sektorów. Zatem po raz pierwszy część uczestników ETS odczuła konsekwencje finansowe emitowania dwutlenku węgla i tlenku azotu powyżej limitów, będąc zmuszona do zakupu dodatkowych praw do emisji na aukcjach.
Trzecia faza EU-ETS trwała osiem lat - od 2013 do 2020 roku - i przyniosła dość zauważalne zmiany. Wraz z jej rozpoczęciem wprowadzono coroczny spadek liczby certyfikatów przyznawanych za darmo - o 1,74% każdego roku. Z puli sektorów, które otrzymywały darmowe uprawnienia do emisji usunięto elektrownie i elektrociepłownie. Do systemu ETS włączono lotnictwo cywilne, choć linie lotnicze w trzeciej fazie otrzymały niemal wszystkie potrzebne certyfikaty emisji za darmo (85% całkowitej emisji sektora).
W trzeciej fazie Europejskiego Systemu Handlu Emisjami darmowe certyfikaty odpowiadały łącznie za zaledwie 43% całkowitej emisji jego uczestników, co było swego rodzaju rewolucją w porównaniu z poprzednim etapem. Cena rynkowa certyfikatów EUA na początku trzeciego etapu nie przekraczała 3,5 euro za sztukę, natomiast na koniec 2020 r. była ona niemal dziesięciokrotnie wyższa, oscylując w granicach 33 euro.
Czwarty etap EU-ETS trwa od 2021 roku i zakończy się w 2030 roku. Jego głównym zadaniem jest ograniczenie do końca tej dekady emisji gazów cieplarnianych o 43% w stosunku do 2005 r. Coroczny spadek liczby przyznawanych za darmo uprawnień do emisji wynosi w czwartej fazie 2,2%, a darmowe uprawnienia otrzymają niemal wyłącznie sektory narażone na ucieczkę emisji. Docelowo w 2026 r. odsetek przyznawanych za darmo certyfikatów ma stanowić 30% całkowitej emisji, natomiast do 2030 r. ma on spaść do 0%. To zaś oznacza, że w piątej fazie EU-ETS, której dokładnych założeń jeszcze nie znamy, wszyscy uczestnicy systemu będą musieli płacić za prawa do emisji, kupując je na rynku lub skorzystać ze zgromadzonych rezerw, nie wliczając w to funduszy wspierania innowacji i modernizacyjnych.
Spekulacja i stymulowanie inflacji czy realne rozwiązanie?
Europejski System Handlu Emisjami jest bardzo często krytykowany m.in. za to, że rynkowy model wyceny praw do emisji zachęca do spekulacji, zaś sama specyfika systemu - systematycznie ograniczającego podaż - prowadzi do stale rosnących cen produkcji przede wszystkim prądu. Jeśli chodzi o drugi zarzut, to rzeczywiście systemy handlu emisjami, działające w modelu cap&trade, mają za zadanie zwiększać koszty emisji CO2, poprzez mechanizm ograniczanej podaży uprawnień, co zaś ma wymuszać transformację energetyczną. Nie da się jednak ukryć, że o ile odchodzenie od paliw kopalnych w energetyce jest oczywistym trendem, o tyle pozostałe gałęzie przemysłu - czy chociażby lotnictwo cywilne - mają mniejsze pole manewru w kwestii redukcji emisji (widać to m.in. na wykresie nr 3). Zatem transformacja energetyczna wymuszona programem EU-ETS, wpływa i będzie mieć wpływ na inflację producencką, a finalnie również konsumencką. Nie powinno być co do tego wątpliwości. Nie powinniśmy też liczyć na to, że w przyszłości prąd, nawozy (a więc pośrednio żywność), materiały budowlane czy chociażby bilety lotnicze będą tańsze niż obecnie.
Czy giełdowy model wyceny certyfikatów EUA tworzy warunki dla spekulantów? Trudno jednoznacznie odpowiedzieć na to pytanie, nie da się jednak ukryć, że notowania praw do emisji reagują dużą zmiennością (wykres 2.) na rozmaite szoki popytowo-podażowe, co zagraża przede wszystkim elektrowniom konwencjonalnym, które nie dostają certyfikatów za darmo, będąc jednocześnie największymi emitentami CO2. Nie można jednak uprościć tego problemu, twierdząc że uczestnicy systemu ETS są pozostawieni na pastwę wahań cenowych praw do emisji. Po pierwsze - mogą oni zabezpieczyć się, kupując prawa do emisji na zapas, gdy ich cena jest korzystniejsza. Po drugie, mają możliwość dokonania hedgingu cenowego za pomocą instrumentów pochodnych dostępnych na niemieckiej giełdzie Eurex (zabezpieczając się zarówno przed wzrostami, jak i spadkami notowań). Po trzecie, mogą sprzedać nadwyżkę zakupionych wcześniej lub otrzymanych certyfikatów, zarabiając na tym. Dobrym przykładem tego, że uczestnicy EU-ETS mogą na nim zyskać jest chociażby zeszłoroczny przypadek Tauronu - spółka po awarii bloku węglowego w Jaworznie miała zabezpieczoną nadwyżkę prawie 700 tys. zakupionych wcześniej uprawnień. Z powodu niższej emisji netto, wywołanej awarią, Tauron sprzedał nadwyżkę certyfikatów na giełdzie… za prawie trzykrotność ceny ich zakupu. Skarb Państwa również nie może narzekać na niskie wpływy z tytułu sprzedaży otrzymanych za darmo praw do emisji - w 2021 r. Polska osiągnęła najwyższe dochody z ich sprzedaży spośród wszystkich krajów w systemie EU-ETS. Nasz kraj spieniężył certyfikaty EUA za ponad 25 mld złotych, po bardzo wysokiej średniej cenie (przekraczającej 53 euro za sztukę). Możemy tylko mieć nadzieję, że środki ze sprzedaży darmowych certyfikatów zostaną przeznaczone na szybszą transformację polskiej energetyki i nadrobienie wielu lat zaniedbań w tym zakresie. Jeżeli bowiem polski miks energetyczny (wykres 4.) nie przestanie opierać się w głównej mierze na źródłach emisyjnych, to możemy mieć pewność, że koszt produkcji prądu w Polsce już niedługo będzie najwyższy w całej Europie. I trudno będzie winić za to coraz droższe prawa do emisji.
