Unia pozywa Chiny za szantażowanie Litwy. W tle militaryzacja światowego handlu i federalizacja UE

Pod koniec stycznia Unia Europejska złożyła pozew przeciwko Chinom do Światowej Organizacji Handlu (WTO) w reakcji na chiński szantaż gospodarczy wobec Litwy. To kolejny etap prawie rocznego sporu, w którym Pekin postanowił gospodarczo wymusić polityczną posłuszność naszego sąsiada w kwestii jego relacji z Tajwanem. Sytuację stara się wykorzystać Francja, która przewodniczy Radzie Unii Europejskiej. Niemcy natomiast próbują pogodzić strony w imię interesu własnego przemysłu. Ta historia daleko wykracza poza kontekst chińsko-litewskiego sporu i może ukształtować przyszłą politykę handlową i zagraniczną całej Unii Europejskiej, a także popchnąć UE w kierunku dalszej federalizacji.

Konflikt litewsko-chiński zagościł na pierwszych strona gazet już w marcu 2021 r., gdy Litwa wystąpiła z formatu 17+1, platformy dialogu między Chinami a Europą Środkową i Wschodnią. Następnie Sejm Litwy w majowej rezolucji uznał prześladowanie mniejszości ujgurskiej w Chinach za ludobójstwo. Na działania litewskiego rządu oburzył się Pekin i odebrał je jako wypowiedzenie dyplomatycznej wojny, lecz szczyt eskalacji konfliktu miał dopiero nadejść. Było nim otwarcie na Litwie pierwszego w Europie przedstawicielstwa Tajwanu zamiast Republiki Chińskiej czy Chińskiego Tajpej, jak zwyczajowo nazywa się placówki handlowo-dyplomatyczne Tajwanu. Litwa uderzyła tym samym w politykę Chin, zgodnie z którą Tajwan jest częścią ChRL, a nie osobnym bytem państwowym.

Skala reakcji Pekinu była posunięta w swojej asymetrii do granic absurdu. Na początku grudnia Państwo Środka wprowadziło embargo dla towarów z Litwy, tymczasowo usunęło kraj z chińskiego systemu odpraw celnych, a chińskie firmy zrezygnowały z zakupów litewskich produktów. Ponadto Pekin obniżył rangę misji dyplomatycznej Litwy w Pekinie i tamtejszy ambasador musiał wrócić do Wilna. Co więcej, Chiny zawiesiły przewozy towarowe koleją między Litwą a Chinami (poza tranzytem).

Gdy te działania nie zmusiły 2,8-milionowego państwa do wycofania się z podjętych kroków, Pekin zaczął nieoficjalnie nakładać presję na międzynarodowe korporacje (m.in. groził utrudnieniami na rynku chińskim), aby zmniejszyły inwestycje i produkcję towarów na Litwie. Potwierdził to 5 stycznia na amerykańsko-niemieckiej konferencji sekretarz stanu USA, Antony Blinken. Ogłosił, że amerykańskim i europejskim firmom Pekin grozi blokadą dostępu do chińskiego rynku. Według śledztwa przeprowadzonego przez agencję Reuters jedną z firm poddanych silnej presji był niemiecki Continental, który w litewskich fabrykach produkuje części elektroniczne do pojazdów i później eksportuje je także do Chin.

O ile zakaz eksportu do Chin dla Litwy nie był bardzo poważnym problemem (Państwo Środka odpowiada za jedynie 1% litewskiego eksportu i 3% importu), to skuteczny zakaz wykorzystywania wytworzonych na Litwie produktów eksportowych przez koncerny międzynarodowe byłby dla niej katastrofą.

W odpowiedzi na problemy Litwy Tajwan obiecał zacieśnienie relacji handlowych i stworzenie funduszu inwestycyjnego dla litewskiego przemysłu opiewającego na kwotę 200 mln dolarów, który 11 stycznia został dodatkowo wsparty funduszem kredytowym o wielkości miliarda dolarów. Poszerzenie współpracy ma opierać się głównie na sektorze półprzewodników, biotechnologicznym, naukowym i finansowym. Pomimo wsparcia Republiki Chińskiej (Tajwanu) rząd litewski odczuwa presję wewnętrzną. Według sondażu zorganizowanego przez litewskie MSZ (10-18 grudnia) aż 60% respondentów oceniało negatywnie politykę Litwy wobec Chin, a jedynie 13% pozytywnie.

W tym trudnym położeniu wybrzmiewają pytania o motywację Wilna dotyczące kontynuowania tego kosztownego dla siebie sporu. Jak wyjaśnia Jakub Jakubowski (OSW) w wypowiedzi dla „South China Morning Post”, Litwa próbuje aktywnie włączyć się w budowaniu demokratycznego bloku nie tylko w opozycji do Chin, ale także Rosji i Białorusi, bo liczy na bliższą współpracę z gwarantem jej bezpieczeństwa – Stanami Zjednoczonymi. Choć reakcja USA na początku sporu była ograniczona do głosów wsparcia, to Waszyngton zapowiedział już otwarcie dla Litwy linii kredytu eksportowego o wartości 600 mln dolarów, która ma być wykorzystana na zakup amerykańskich produktów.

Przyszłość to globalne wojny handlowe?

Konflikt z Litwą nie jest jedynym przykładem chińskiej militaryzacji światowych łańcuchów dostaw w ostatnich latach. Presja Australii, aby rozpocząć międzynarodowe śledztwo w sprawie genezy pandemii COVID-19, spotkała się z obniżeniem przez Pekin o 10% importu (m.in. przez blokadę alkoholu) z Australii. Na sankcje Zachodu nałożone na 4 chińskich urzędników (były związane z łamaniem praw człowieka) Pekin odpowiedział nie tylko sankcjami na europejskich ambasadorów i członków Parlamentu Europejskiego, ale także tymczasowym wycofaniem szwedzkiej marki H&M i niemieckiego Adidasa z chińskich aplikacji zakupowych. Następstwem instalacji amerykańskich systemów antyrakietowych w Korei Południowej w 2016 r. było kreatywne działanie – odwołanie grupowych wycieczek z Chin do tego kraju i najprawdopodobniej inspirowane przez Pekin publiczne bojkoty popularnej koreańskiej muzyki i seriali.

Warto jednak zaznaczyć, że nie tylko Chiny wykorzystują środki przymusu gospodarczego (economic coercion) do osiągnięcia politycznych celów. Np. Rosja po unijnych sankcjach nałożonych na nią z powodu dokonania aktu agresji na Ukrainie zablokowała import polskich warzyw i owoców pod pozorem zagrożenia zdrowia publicznego. Innym, bardziej bieżącym przykładem jest zmniejszanie przez Rosję wolumenu przesyłanego gazu ziemnego gazociągiem jamalskim przez Ukrainę i niewypełnianie w ostatnich miesiącach magazynów gazu w Europie ze względu na oczekiwanie korzystnego dla siebie rozwiązania konfliktu na Ukrainie.

Dyskusje dotyczące przyszłości międzynarodowego handlu rozgorzały również w trakcie kadencji Donalda Trumpa. Stany Zjednoczone używają argumentów gospodarczych, aby agresywnie wpływać na politykę państw unijnych w ramach polityki America First (np. poprzez cła na stal i aluminium z UE) w razie pogorszenia relacji transatlantyckich.

USA vs Chiny. Nowa zimna wojna stała się faktem [VIDEO]

UE będzie systemowo odpowiadać na gospodarczy szantaż

Militaryzacji handlu jest więc dużo głębszym problemem niż troska o kondycję litewskiej gospodarki w obliczu agresywnej polityki Chin. Jednym z kolejnych celów Pekinu mogą być przyjazne Tajwanowi Czechy, których fabryki mają jeszcze większe znaczenie dla europejskiej (a szczególnie niemieckiej) gospodarki.

UE postanowiła więc przyspieszyć przygotowanie systemowego narzędzia do reagowania w sytuacjach, takich jak konflikt chińsko-litewski. 8 grudnia Komisja Europejska przedstawiła projekt narzędzia chroniącego państwa członkowskie UE przed szantażem gospodarczym państw trzecich (Anti-coercion Instrument). Zostanie on uruchomiony po intencjonalnym ograniczeniu importu lub eksportu (lub po samej groźbie takiego działania), bojkocie towarów czy odmowie zgody na działalność biznesową firm z danego kraju członkowskiego w celu wymuszenia na nim ustępstw.

Jak podkreśla dokument, pierwszym krokiem zaproponowanego mechanizmu ma być dialog i negocjacje, a nacisk zostanie położony na deeskalację napięć. Bardziej zdecydowane działania – cła, wycofywanie zgód na wybrane produkty, zamrożenie unijnego dofinansowania, ograniczanie inwestycji, zmniejszanie dostępu do rynku wewnętrznego UE – mają być zastosowane jedynie w ostateczności.

Kryzys, który przyspieszy europejską integrację?

Co bardzo ważne, zmiana w unijnej polityce handlowej może być przegłosowana na podstawie większości kwalifikowanej – w przeciwieństwie do polityki zagranicznej, gdzie wymagana jest jednomyślność. To w połączeniu z obawami o wzrost protekcjonizmu i ryzykiem wchodzenia w wojny handlowe wzbudza w UE kontrowersje. Unijny departament handlu i cała Komisja Europejska w przypadku wprowadzenia instrumentu w życie zyskają znaczenie w relacjach zewnętrznych UE.

Zwiększenie kompetencji KE ma być odpowiedzią na często podnoszoną słabość Brukseli, którą jest zbyt wolna w reakcji na bieżące zagrożenia. Komisja będzie rozpoczynała procedurę umożliwiającą wprowadzenie sankcji komercyjnych przeciw państwu działającemu agresywnie. Bezpiecznikiem dla procedury z perspektywy europejskich stolic ma być możliwość zablokowania inicjatywy KE przez większość w Radzie Unii Europejskiej.

W procesie konsultacji Czechy i Szwecja (państwa, które po Francji będą sprawowały prezydencję w Radzie UE, a przez to również najprawdopodobniej koordynowały proces tworzenia ostatecznego dokumentu) wysłały wspólne uwagi dotyczące propozycji KE, w których podkreślają potrzebę zwiększenia roli państw członkowskich w procesie. Komisja postrzega jednak zbyt rygorystyczne zasady głosowania (np. wymóg jednomyślności) jako okazję dla agresorów do rozgrywania UE wewnętrznie poprzez przekonanie co najmniej jednego państwa do blokowania działań (w przypadku Chin mogłyby to być Węgry lub Grecja).

Niemiecki hamulec?

W negocjacjach znaczącą rolę odgrywa Berlin ze względu na swoje bardzo bliskie powiązania handlowe z Pekinem. W styczniu minister spraw zagranicznej Niemiec, Annalena Baerbock z Partii Zielonych, ogłosiła solidarność z Litwą w sporze z Chinami. Posłanka tej samej partii, Franziska Brantner, stwierdziła podczas wizyty w Wilnie, że chiński szantaż jest testem dla „świętego” unijnego jednolitego rynku i potrzebna jest zdecydowana odpowiedź UE. Potwierdza to antychiński kurs Zielonych, o którym w kwietniowym wywiadzie dla nas mówiła Brantner: „Jestem gorącą zwolenniczką ścisłych relacji transatlantyckich. Nie rozumiem idei szukania przez Europę równej odległości wobec USA i Chin”.

Niestety wbrew powyższemu stanowisko całego koalicyjnego rządu niemieckiego nie jest jednoznaczne. Jeszcze rok temu poprzedni rząd dawał sygnały rządowi litewskiemu, że postąpił pochopnie, zbliżając się do Tajwanu bez konsultacji w UE, co dyskredytuje jego powoływanie się na argument solidarności europejskiej. Ponadto według doniesień Politico z 26 stycznia osoby z kręgu kanclerza Olafa Scholza (z Socjaldemokratycznej Partii Niemiec, SPD) starają się za kulisami stępić ostrzejszą odpowiedź Komisji Europejskiej wobec Chin. Według „The Wall Street Journal” również niemieckie firmy produkujące komponenty na Litwie naciskają na tamtejszy rząd, aby wycofał się ze sporu z Chinami.

Francuska ofensywa

Brak zdecydowanego przywództwa Berlina w sporze z Chinami próbuje wykorzystać prezydent Francji, Emmanuel Macron. Unijna inicjatywa przeciwko szantażowi gospodarczemu ze strony państw trzecich i stanięcie w obronie Litwy idealnie wpisują się w trwającą francuską prezydencję w Radzie UE. Jej hasłem przewodnim jest „odbudowa, siła i poczucie przynależności” (relance, puissance, appartenance), a jednym z priorytetów podążanie w kierunku suwerenności europejskiej, wpisującej się w forsowaną przez Macrona autonomię strategiczną. Francja dzięki mniejszymi powiązaniami gospodarczymi z Chinami ma mniej do stracenia niż Niemcy w tym konflikcie.

10 i 11 marca w Paryżu odbędzie się nieformalny szczyt przywódców państw członkowskich UE. Macron liczy na produktywne negocjacje dotyczące unijnej gospodarki i autonomii europejskiej, w których również zostaną poruszone kwestie związane z opisanym unijnym instrumentem.

Francja może zaproponować wsparcie gospodarcze dla Litwy, co może pozwolić na bardziej zdecydowane wejście na litewski rynek francuskich firm (dotychczas zdominowany przez Niemcy). Paryż, podkreślając niemieckie niezdecydowanie w kwestii Litwy i Ukrainy, próbuje budować swoją siłę w całym regionie Europy Środkowej i Wschodniej. Ekspansja ta ma także wymiar energetyczny i dotyczy Polski, o czym pisałem w tekście o wyborze partnera dla polskiej elektrowni jądrowej. Ten ambitny kurs Macrona może okazać się wrażliwy na chińską presję w najbliższych miesiącach ze względu na nadchodzące w kwietniu wybory prezydenckie we Francji.

Nierealne oczekiwania. Bilans i perspektywy stosunków polsko-chińskich

Niespodziewana szansa dla UE?

Niezależnie od ostatecznego kształtu unijnej inicjatywy dotyczącej przeciwstawiania się szantażowi gospodarczemu nie zostanie ona wprowadzona w życie co najmniej do końca roku. To oznacza, że inne działania w sprawie litewskiej muszą trwać równolegle.

Wiele państw wewnątrz UE, w tym głównie Niemcy, nie chcą wchodzić na wojenną ścieżkę z Chinami. Według nieoficjalnych informacji pochodzących rzekomo od urzędnika z gabinetu francuskiego ministra ds. handlu sankcje na Chiny nie są rozważane, ponieważ taka inicjatywa byłaby „politycznym polem minowym”.

Choć oskarżenie wobec Chin zostało złożone do WTO, to już w oświadczeniu wygłoszonym na tę okoliczność unijny komisarz ds. handlu podkreślał, że dialog z Pekinem będzie kontynuowany, a zarzuty zostaną wycofane wraz ze znalezieniem rozwiązania. Co więcej, postępowanie może potrwać lata, a wina Pekinu być bardzo trudna do udowodnienia, tym bardziej, że postępowania WTO nie biorą pod uwagę politycznego wymiaru działań (np. takich jak szantaż wobec uznania Tajwanu), a jedynie fakt, czy działania są zgodne z zasadami światowego handlu.

Ponadto Światowa Organizacja Handlu od lat przeżywa egzystencjalny kryzys. Nie może dość do porozumienia w sprawie dalszej liberalizacji w międzynarodowym handlu (o 17 lat opóźniona konkluzja Rundy Doha), a jej system rozstrzygania sporów handlowych jest w stanie paraliżu od 2019 r., gdy Donald Trump zablokował powołanie członków jej Organu Apelacyjnego. To wszystko wskazuje, że choć Bruksela przyjęła wbrew polityce unijnej ostatnich lat (case CAI) stanowisko konfrontacyjne na odcinku chińskim, to jest nadal jest skora do ustępstw i może unikać realnych działań wobec Chin.

Obecna sytuacja to nieoczekiwana szansa dla Komisji Europejskiej. Po wielu latach debat na temat nieefektywności wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE oraz serii upokorzeń ze strony Moskwy i Pekinu handel może stać się instrumentem prowadzącym do obejścia wymogu jednomyślności w polityce zagranicznej. Silna gospodarka i ogromny wspólny rynek to obszary, w których Unia rzeczywiście ma wysoką pozycję na świecie i możliwość oddziaływania na otoczenie. Po uwspólnotowieniu długu w UE na rzecz finansowania krajowych planów odbudowy może to być kolejnym, wynikającym z kryzysu krokiem w stronę federalizacji UE.